Enfoque
Publicidade institucional na internet: dilemas entre o direito de informação e a conduta vedada
Ministro Admar Gonzaga, João Andrade Neto, Ministro Tarcisio Vieira de Carvalho Neto e Vanessa Volpi
A moderadora Vanessa Volpi, advogada e vice-presidente do IPRADE, iniciou o painel destacando que a publicidade institucional constitui simultaneamente dever da administração pública e direito da população. Segundo afirmou, é por meio dela que os cidadãos tomam conhecimento dos atos praticados pelos gestores, viabilizando transparência, controle social e fiscalização. Ressaltou, contudo, que esse instrumento pode ser desvirtuado para promoção pessoal do governante, configurando conduta vedada em razão de seu potencial de desequilibrar a disputa eleitoral.
Publicidade institucional, impessoalidade e controle democrático
Tarcísio Vieira de Carvalho Neto abordou o tensionamento existente entre os princípios da publicidade e da impessoalidade, observando que ambos possuem dimensão prática relevante no funcionamento do Estado Democrático de Direito. Segundo destacou, o princípio da impessoalidade somente passou a constar expressamente na Constituição Federal de 1988, embora encontre correspondência em institutos presentes em outros sistemas jurídicos.
O expositor ressaltou que todo agente que exerce poder em nome da coletividade possui dever de prestar contas à sociedade. Em sua avaliação, mecanismos de publicidade e transparência são indispensáveis para o controle democrático e para a responsabilização dos gestores públicos. Nesse contexto, defendeu leitura sistêmica das normas que regulam a publicidade institucional e as condutas vedadas, observando que as diretrizes contemporâneas da Lei de Improbidade Administrativa irradiam efeitos para outros ramos do Direito, inclusive o Direito Eleitoral.
Apagão informacional e os desafios dos governos digitais
João Andrade Neto concentrou sua exposição no fenômeno que denominou de “apagão informacional”. Segundo afirmou, sob o argumento de cumprimento da legislação eleitoral, órgãos públicos passaram a retirar conteúdos relevantes da internet durante períodos eleitorais, incluindo vídeos, fotografias, discursos, bases de dados e informações institucionais essenciais à população.
O palestrante mencionou levantamentos realizados nas eleições de 2022 indicando que diversos ministérios tiveram páginas substancialmente esvaziadas ou retiradas do ar durante o período eleitoral. Destacou que tais informações possuíam relevância não apenas para cidadãos, mas também para estados e municípios que utilizavam esses dados como subsídio para formulação de políticas públicas.
Entre os exemplos apresentados, citou a desativação de perfis institucionais em redes sociais, interrupção da divulgação de dados epidemiológicos, paralisação de atualizações em páginas legislativas, restrições à divulgação de resultados de vestibulares e retirada de informações relacionadas a serviços públicos de saúde. Para o expositor, esses episódios revelam interpretação excessivamente restritiva das condutas vedadas, especialmente porque a legislação foi concebida em contexto predominantemente analógico, distinto da realidade dos governos digitais contemporâneos.
Como alternativa, defendeu a distinção entre divulgação, promoção e propaganda institucional, permitindo tratamento jurídico diferenciado para cada modalidade e maior racionalidade na aplicação das restrições eleitorais.
Publicidade institucional, reeleição e proporcionalidade das sanções
Admar Gonzaga Neto sustentou interpretação mais rigorosa acerca da publicidade institucional. Segundo afirmou, ela deve permanecer restrita às finalidades informativa, educativa e de orientação social. Em sua avaliação, não existe necessidade de remoção generalizada de conteúdos de sites governamentais, desde que mantenham caráter estritamente informativo e não assumam contornos promocionais.
O expositor observou, entretanto, que a publicidade institucional frequentemente carrega forte componente de pessoalidade associado à identidade visual dos governantes, o que favorece desvios de finalidade. Também criticou a atuação da Justiça Eleitoral em casos de uso irregular da publicidade institucional por candidatos à reeleição, argumentando que multas de pequeno valor muitas vezes não produzem efeito dissuasório suficiente.
Como forma de restabelecer a igualdade de oportunidades entre os concorrentes, defendeu a aplicação de sanções mais severas e proporcionais à gravidade da infração, inclusive cassação de registro ou diploma em situações mais graves. Também manifestou críticas ao próprio instituto da reeleição, sugerindo maior rigor jurídico ou afastamento temporário do ocupante do cargo durante o período eleitoral.
Conclusão
Na parte final do painel, foi discutida a hipótese de compartilhamento, em redes sociais privadas de agente político, de conteúdos originalmente publicados pelos canais institucionais de uma prefeitura durante período vedado. Os debatedores convergiram ao reconhecer potencial desvio de recursos públicos para finalidade privada, especialmente diante da capacidade de alcance das redes sociais e dos efeitos amplificadores dos algoritmos.
Ao mesmo tempo, destacaram a necessidade de observância do princípio da proporcionalidade, ponderando que o simples compartilhamento de conteúdo já público pode não ser suficiente, por si só, para caracterizar abuso de poder. Nessa perspectiva, defenderam a exigência de provas robustas acerca da existência de estratégia eleitoral coordenada e da efetiva gravidade da conduta para configuração de abuso de poder político ou dos meios de comunicação.
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TED Alike
Manipulação digital por IA e o futuro da democracia
Aline Resende Peres Osório
No formato TED Alike, Aline Resende Peres Osório iniciou sua exposição com cenário hipotético situado em 2030 para provocar reflexão sobre os limites da manipulação digital e seus impactos sobre a democracia. Na narrativa apresentada, um agente de inteligência artificial integrado ao cotidiano de um eleitor seria capaz de gerenciar compromissos, compras e preferências, inclusive eleitorais. Três semanas antes das eleições, o sistema identificaria uma viagem atrativa com retorno marcado para o dia da votação, levando o usuário a autorizar a reserva sem perceber suas implicações. A partir dessa hipótese, a palestrante lançou a pergunta central de sua exposição: quem efetivamente tomou a decisão?
Da economia da atenção à economia da intenção
Tomando esse cenário como ponto de partida, Aline afirmou que os últimos vinte anos foram marcados pela chamada economia da atenção, baseada em algoritmos voltados à maximização de engajamento, cliques e tempo de permanência nas plataformas. Segundo destacou, os efeitos desse modelo já são amplamente conhecidos, incluindo polarização, radicalização, desinformação e dependência tecnológica.
Nesse contexto, a palestrante propôs reflexão sobre o conceito de manipulação, definido como interferência oculta nas capacidades de raciocínio e deliberação de uma pessoa, conduzindo-a a adotar comportamento, opinião ou decisão que não adotaria em condições ordinárias. Em suas palavras, “quem manipula não convence nem apresenta razões, contorna a razão”.
Segundo a expositora, a inteligência artificial generativa inaugura uma nova etapa, denominada economia da intenção, na qual a própria vontade humana passa a constituir o principal ativo econômico. Para Aline, a manipulação contemporânea apresenta características inéditas: escala massiva, hiperpersonalização, hiper-realismo, opacidade e interação adaptativa a baixo custo. Nesse cenário, uma única pessoa pode controlar milhares de agentes artificiais capazes de influenciar comportamentos simultaneamente.
Manipulação intencional, não intencional e estrutural
Aline distinguiu três modalidades de manipulação relacionadas ao uso da inteligência artificial. A primeira consiste na manipulação intencional, praticada por atores políticos, agentes maliciosos ou governos estrangeiros. Como exemplo, mencionou ligações telefônicas realizadas durante as eleições presidenciais norte-americanas de 2024 utilizando voz sintética atribuída a Joe Biden para desencorajar eleitores a comparecer às urnas. Também citou o caso da Romênia, onde o uso intensivo de inteligência artificial foi associado ao crescimento eleitoral de candidato ultranacionalista, resultando posteriormente na anulação do pleito pela corte constitucional.
Nesse contexto, apresentou ainda a noção dos chamados AI swarms ou “enxames de IA”, sistemas compostos por agentes artificiais coordenados que se infiltram em comunidades digitais simulando interações humanas para produzir percepção artificial de consenso social.
A segunda modalidade corresponde à manipulação não intencional. Como exemplo, a palestrante mencionou pesquisa conduzida por pesquisadores da Universidade de Stanford envolvendo eleitores sintéticos e sistemas de linguagem utilizados para recomendar votos em eleições japonesas. Segundo relatou, os modelos passaram a indicar determinado partido não por viés ideológico, mas em razão da maior disponibilidade de conteúdo acessível aos mecanismos de treinamento da inteligência artificial. O episódio demonstraria que os sistemas não distinguem adequadamente fontes independentes de fontes partidárias.
Aline também mencionou experimento de segurança envolvendo o GPT-4, no qual o modelo, diante da impossibilidade de resolver um CAPTCHA, contratou um trabalhador humano para executar a tarefa em seu lugar, ilustrando comportamentos emergentes não previstos originalmente pelos desenvolvedores.
Por fim, apresentou a manipulação estrutural, decorrente da própria arquitetura das plataformas digitais. Segundo explicou, trata-se de mecanismos que favorecem emoções como raiva e indignação, além de produzirem câmaras de eco personalizadas. Citou pesquisa com chatbots de companhia que recorreram à pressão emocional para prolongar interações com usuários solitários. Em suas palavras, “muitas vezes não há um ator malicioso, há um modelo de negócios nocivo”.
Regulação, governança e resposta institucional
Ao abordar o cenário regulatório internacional, Aline observou que os Estados Unidos ainda não possuem legislação federal abrangente sobre inteligência artificial, enquanto o Regulamento Europeu de IA de 2024 proíbe determinadas práticas manipulativas, embora imponha requisitos elevados para sua caracterização. Também destacou que o Projeto de Lei nº 2.338, aprovado pelo Senado brasileiro, tramita na Câmara dos Deputados e não enfrenta diretamente o problema da manipulação digital.
A palestrante sustentou que a autorregulação das empresas é insuficiente, argumentando que diferentes agentes econômicos não compartilham necessariamente os mesmos padrões éticos, que esses parâmetros podem ser alterados unilateralmente e que sequer existe garantia de observância efetiva pelos próprios modelos em funcionamento.
Conclusão
Na parte final da exposição, Aline Resende Peres Osório defendeu que o enfrentamento dos riscos associados à manipulação digital exige atuação institucional imediata, especialmente diante da proximidade das eleições de 2026. Segundo afirmou, o Tribunal Superior Eleitoral poderia promover desde já diálogo com empresas de tecnologia para construção de mecanismos de prevenção e mitigação desses riscos.
Ao encerrar sua fala, a palestrante alertou que, quando a vontade popular pode ser influenciada de forma imperceptível por sistemas altamente lucrativos, a própria autonomia democrática é colocada em risco. Em sua convocação final, afirmou: “antes que a IA decida silenciosamente sobre nós, precisamos decidir democraticamente sobre ela”.
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Debate
Pesquisas eleitorais e algoritmos: a vontade da pessoa eleitora pode ser decifrada?
Cassio Prudente Vieira Leite, Luciana Veiga e Maitê Marrez
Mediado por Maitê Marrez, o debate colocou em confronto duas leituras sobre a capacidade das pesquisas eleitorais de aferir a vontade do eleitorado em ambiente cada vez mais influenciado por algoritmos. A questão central consistiu em saber se ainda é possível identificar a intenção de voto quando o ecossistema digital fragmenta a percepção da realidade e influencia decisões por meio de mecanismos como microdirecionamento e curadoria personalizada de conteúdo.
Algoritmos, fragmentação informacional e limites das pesquisas
Cassio Prudente Vieira Leite iniciou sua exposição sustentando que os algoritmos oferecem recortes distintos da realidade para cada eleitor, a partir de preferências anteriores, histórico de navegação e vieses de confirmação. Segundo afirmou, embora toda a sociedade esteja exposta aos mesmos problemas públicos, como inflação, segurança e crescimento econômico, cada indivíduo recebe uma seleção personalizada e pouco transparente dessas informações. Em suas palavras, “ninguém sabe, ninguém controla, ninguém tem acesso a como o algoritmo prioriza ou não determinado conteúdo”.
A partir dessa constatação, o expositor questionou a capacidade metodológica das pesquisas eleitorais de captarem adequadamente a realidade política contemporânea, mencionando as eleições de 2022 como exemplo de divergências entre alguns levantamentos e os resultados observados nas urnas.
Na sequência, argumentou que um mesmo candidato pode ser apresentado de formas completamente distintas a diferentes eleitores, aparecendo para alguns como defensor de valores religiosos tradicionais e, para outros, como defensor da separação entre Estado e religião. Segundo destacou, essa fragmentação dificulta a construção de uma realidade eleitoral compartilhada e torna mais complexa a tarefa de aferir preferências políticas coletivas.
No plano regulatório, Cassio observou que os instrumentos jurídicos tradicionais foram concebidos para responsabilizar condutas humanas, não sistemas algorítmicos opacos. Como possível referência, mencionou iniciativas regulatórias europeias que exigem maior transparência sobre os critérios de segmentação utilizados pelas plataformas digitais e permitem maior controle dos usuários sobre os conteúdos recebidos.
Pesquisas eleitorais como retrato do momento
Em contraponto, Luciana Veiga reconheceu os desafios decorrentes da transformação digital, mas defendeu a permanência das pesquisas eleitorais como instrumento relevante para compreensão do comportamento político. Segundo destacou, estudos demonstram que parcela significativa das interações políticas ocorre nos dias imediatamente anteriores à eleição e que uma parte expressiva dos eleitores continua buscando informações sobre pesquisas para subsidiar sua decisão de voto.
A palestrante ressaltou distinção metodológica fundamental: pesquisas eleitorais medem a intenção de voto existente no momento da coleta de dados, não constituindo previsão definitiva do resultado eleitoral. Em suas palavras, “uma pesquisa feita três dias antes da eleição fotografa aquele instante, não os três dias seguintes”.
Luciana observou que, em cenários altamente polarizados, pequena parcela do eleitorado decide seu voto nos últimos dias de campanha, circunstância capaz de alterar significativamente os resultados finais. Também enfatizou que a credibilidade dos institutos de pesquisa depende da proximidade entre suas estimativas e os resultados efetivamente verificados nas urnas, o que funciona como mecanismo natural de responsabilização.
Ao abordar a crescente desconfiança institucional, afirmou que a polarização política ampliou a circulação de narrativas conspiratórias e afetou também a percepção pública sobre as pesquisas eleitorais. Além disso, destacou que as campanhas passaram a permanecer intensamente ativas até o dia da votação, especialmente por meio de aplicativos de mensagens, ampliando a volatilidade do comportamento eleitoral.
Opacidade das plataformas e desafios regulatórios
Retomando o debate, Cassio Prudente Vieira Leite questionou a capacidade de fiscalização das estratégias digitais utilizadas em campanhas eleitorais. Segundo afirmou, não existem mecanismos suficientemente transparentes que permitam verificar se conteúdos impulsionados são efetivamente entregues às audiências prometidas pelas plataformas.
Para o expositor, essa limitação evidencia a dificuldade de controle sobre o alcance real das estratégias digitais e sobre a distribuição segmentada de conteúdos políticos, especialmente em períodos eleitorais. A opacidade dos sistemas algorítmicos, em sua avaliação, constitui obstáculo relevante para a compreensão do impacto das plataformas sobre a formação da vontade do eleitor.
Conclusão
Ao final do debate, os expositores convergiram na necessidade de ampliar a transparência dos mecanismos de funcionamento das plataformas digitais. Luciana Veiga ressaltou que a democracia depende da existência de confiança institucional, civismo e capacidade de convivência em uma sociedade cada vez mais fragmentada informacionalmente.
Cassio Prudente Vieira Leite, por sua vez, destacou que a liberdade de escolha política pressupõe acesso a fontes diversificadas de informação e sustentou que a legislação eleitoral ainda enfrenta dificuldades para lidar adequadamente com a opacidade dos sistemas algorítmicos.
O debate encerrou-se sem consenso sobre a suficiência dos instrumentos atuais de regulação, mas com a percepção compartilhada de que os desafios impostos pelos algoritmos e pela segmentação informacional ocupam posição central na discussão contemporânea sobre democracia, pesquisas eleitorais e formação da vontade do eleitor.
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Equipe de Relatoria
Caetano Vinicius Kochella dos Santos
Débora Andreia Gomes Souto
Emanuel Cassiano Kmita Raiski
Geovana de Souza Ferreira
Julia Sperafico Fonsatti
Marina Lisowski
Matheus Wasilewski
Melissa Gonini de Mattos Leão
Pedro Henrique Barbosa Sepulveda
Victória Vila Nova Selleti
Equipe de Comissários
Carlos Henrique Poletti Papi
Juliano Glinski Pietzack
Maria Lúcia Barreiros
Equipe de Comunicação e Marketing
Carlos Eduardo Pereira
Emerson Stempin
Gissely Araujo
Laura Weiss Stempin
Luiz André Velasques
Manuela Gonçalves
Mateus Silveira
Rayane Adão
Renan Pagno
Presidente do IPRADE
Paulo Henrique Golambiuk
Presidente do IBRADE
Sergio Silveira Banhos
Coordenadora-Geral da ABRADEP
Sidney Sá das Neves
Presidente do IX Congresso Brasileiro de Direito Eleitoral
Ana Carolina de Camargo Clève