Luiz Paulo Muller Franqui, Raimundo Augusto Fernandes Neto e Laísa Rohrbacher
Luiz Paulo Muller Franqui — Mestrando em Direitos Fundamentais e Democracia (UniBrasil). Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP.
Raimundo Augusto Fernandes Neto — Doutor em Direito Constitucional e Teoria Política (UNIFOR). Presidente da Comissão de Direito Eleitoral da OAB/CE. Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP.
Laísa Rohrbacher — Mestranda em Direitos Fundamentais e Democracia (UniBrasil).
Introdução
Publicada em 23 de agosto de 2024 e em pleno período de campanha municipal, a Emenda Constitucional nº 133 (Brasil, 2024), conhecida publicamente como a Emenda da Anistia, traz, em seu conteúdo e em sua proposta inicial, a carga histórica de uma série de movimentos legislativos que atenuam os efeitos das obrigações legais aos partidos políticos.
As Propostas de Emendas Constitucionais (PECs) das anistias desobrigam as agremiações partidárias, em suas prestações de contas, de devolverem recursos ou serem sancionadas por não terem destinado, adequadamente, valores financeiros ou estimáveis em prol da promoção de candidaturas minoritárias, especialmente as femininas, de negros ou pardos.
O contexto da tramitação da PEC nº 9 (Brasil, 2023), considerando-se a sua redação original, bem como as tramitações semelhantes em anos anteriores, traz à tona evidente movimento de resistência do próprio Estado frente à necessidade, cada vez mais demandada pela própria sociedade, de se estabelecer políticas públicas que promovam mais igualdade na disputa para os cargos eletivos brasileiros.
O contexto fático gerador dessas necessidades é, também, fato público e notório. Araújo e Oliveira (2022, p. 7), destacando estudos pertinentes, apontam que o Brasil ocupa a 133ª posição no ranking mundial em termos de representação feminina na política – considerando 193 países pesquisados –, não obstante a maioria do eleitorado ser formado por mulheres (52,5%).
Casemiro e Souza (2021, p. 208), ao tratar dos resultados trazidos no Global Gender Gap Report (2020), asseveram que o Brasil ocupa a 92ª posição mundial e a 22ª na América Latina e Caribe, expressando o desequilíbrio de gêneros como um obstáculo ao desenvolvimento sustentável, paritário, diverso e inclusivo.
Há um disparate social a ser enfrentado, com correspondente normatividade de caráter imperativo – não obstante a resistência jurisprudencial do TSE e STF ou em matéria eleitoral – mas que, ainda assim, não encontra efetividade prática, principalmente frente àqueles que deveriam ser os precursores do incentivo à participação de minorias: os partidos políticos.
Essa ineficiência é respaldada por emendas de anistia advindas do Congresso Nacional como avalizador da desimportância prática da norma. Deve-se estudar, portanto, em que medida o Estado nega a si próprio quando, apesar de normativas e políticas públicas que incentivam a participação de minorias, coaduna com emendas de ocasião (embora já reiteradas) em prol da anistia de agremiações partidárias alheias aos imperativos legais.
Metodologicamente, este artigo organiza-se em quatro seções centrais. Na primeira, examina-se o contexto histórico e normativo da participação feminina na política, com destaque para as políticas públicas e legislações eleitorais que buscaram fomentar a inclusão. Na segunda, analisa-se a prática recorrente das chamadas ‘emendas de anistia’, compreendidas como barreiras à efetividade das medidas de promoção de minorias. A terceira seção dedica-se ao debate teórico-constitucional acerca da ductibilidade do direito e do pluralismo na Constituição dirigente, evidenciando os limites e potencialidades dessa abordagem frente ao problema. Por fim, apresentam-se as considerações finais, nas quais se sistematizam os achados e se apontam os desafios para a consolidação de uma democracia mais plural e representativa.
1. A participação feminina na política
As necessidades por políticas públicas de promoção da participação feminina na política não são recentes. Advém de estudos e reivindicações que tiveram como cenário precursor o Tribunal Superior Eleitoral e vieram antes das demandas sociais, em cobrança às promessas constitucionais.
São diversas, também, as iniciativas em legislação federal e em resoluções do TSE destinadas a promover – ou assegurar – a participação feminina na política.
Em redação dada pela Lei nº 12.034 (Brasil, 2009), passou a dispor o art. 10, § 3º, da Lei nº 9.504 (Brasil, 1997), que as candidaturas deveriam obedecer à proporção mínima de 30% de um dos gêneros (na prática, do gênero feminino). O diploma legal também alterou a Lei nº 9.096/95 (Brasil, 1995, art. 44, V), prevendo a criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, observado o mínimo de 5% do Fundo Partidário.
Oito anos depois, através da Lei nº 13.488 (Brasil, 2017), incluiu-se na Lei das Eleições o art. 93-A, que estabeleceu a promoção, pelo TSE, de propaganda institucional em rádio e televisão, destinada a incentivar a participação feminina, dos jovens e da comunidade negra na política.
O Tribunal Superior Eleitoral exerce, desde sempre, papel protagonista na promoção da participação de minorias no processo eleitoral, o que se dá por meio de julgamentos, sancionando condutas ilícitas, ou por divulgação de políticas públicas atreladas ao tema.
Em 2021, a Resolução TSE nº 23.665 (Brasil, 2021) incluiu, na Resolução TSE nº 23.607/19 (que trata sobre arrecadação de gastos nas Eleições), disposições que asseguram, nos dispêndios do Fundo Partidário e Fundo Especial de Financiamento Público, a observância de proporção, com mínimo de 30%, na distribuição de valores entre os candidatos.
Por fim, em 2022, publicou-se a Lei nº 14.291 (Brasil, 2022), que incluiu o art. 50-B, § 2º, na Lei dos Partidos Políticos, assegurando que, do tempo total disponível para o partido político, no mínimo 30% deverão ser destinados à promoção e à difusão da participação política das mulheres.
Nesse equilíbrio de ações e reações, o que se evidenciou na prática foi a criação de diversas técnicas para burlar as determinações legais, engendradas por partidos e candidatos sem interesse na política pública de promoção da participação feminina na política.
Todavia, o que se observa, passados quase 15 anos do início dessas alterações legislativas, é a manutenção do mesmo status social que as motivou. As reedições de emendas anistiando as agremiações partidárias que se furtam ao cumprimento de políticas públicas pode ser entendido como um indicativo de que a esfera legislativa, embora palco de iniciativas pontuais, é, hoje, uma parcela significativa do próprio problema.
A ausência de representatividade política de grupos minorizados, ainda mais de parcela expressiva, tal qual a feminina, demonstra um desrespeito, talvez do próprio Estado, com a observância ao pluralismo político e à democracia representativa constitucionalmente assegurados.
2. As emendas das anistias como barreira à efetividade da promoção de políticas públicas
Pode-se dizer que há, no Congresso brasileiro, um histórico de medidas que restringem a efetividade das políticas públicas adotadas para o fim de garantir a maior participação de minorias das eleições, em especial aquelas relacionadas ao gênero feminino.
Já em 2015, a Lei nº 13.165 (Brasil, 2015) (minirreforma eleitoral), alterou a Lei das Eleições para o fim de possibilitar a destinação pendente de recursos para a promoção da participação feminina na política em campanhas femininas (art. 44 § e 7º, declarado inconstitucional na ADI nº 5.671).
Em 2019, a Lei nº 13.831 (Brasil, 2019), em seu art. 2º, impediu a rejeição das contas dos partidos que não cumpriram – até 2018 – com a destinação mínima dos recursos para a promoção da participação política feminina. Não fosse o suficiente, ainda se ofereceu a possibilidade de regularização desses montantes com o emprego dos recursos até 2020.
A primeira PEC nº 18 (Brasil, 2021), conhecida como da anistia dos partidos, que gerou a promulgação da Emenda Constitucional nº 117 (Brasil, 2022), estabeleceu o perdão a todas as agremiações que, até 5 de abril de 2022, não preencheram a cota mínima de recursos ou que não destinaram os valores mínimos em razão de sexo e raça.
No ano de 2024, igualmente, promulgou-se a Emenda Constitucional nº 133 (Brasil, 2024), originada da PEC nº 9 (Brasil, 2023) que, em sua redação original, previa a não aplicação de qualquer espécie de sanção aos partidos políticos que insistissem em desobedecer aos comandos legislativos correspondentes à aplicação de recursos públicos em razão de sexo e raça nas eleições de 2022 e anteriores.
Fato é que há, de modo ordenado e crônico, a reação imediata do próprio Estado a fim de amenizar a responsabilidade dos entes principais na efetivação das políticas públicas, quais sejam, os próprios partidos políticos, reiteradamente eximidos de sanções pelo descumprimento de comandos legais que visam conferir maior legitimidade à democracia e maior participação efetiva de minorias, como as candidaturas femininas.
Ao aduzir que o Brasil estaria na contramão de qualquer país que tenha demonstrado alguma espécie de aumento efetivo na representação feminina, assevera-se que sempre que existe uma nova regra de incentivo à participação feminina, há uma articulação para a criação de outra legislação com o objetivo de afastar qualquer sanção aos partidos políticos (Villas Boas, 2023, p. 331).
3. Ductibilidade do direito e pluralismo na Constituição Dirigente
O Constitucionalismo atual não permite que o Estado, em desrespeito não apenas às normativas estabelecidas em seu próprio sistema, mas também aos princípios estabelecidos em sua ordem, tolha ou, sem motivação adequada, subtraia/retraia/diminua a eficácia de políticas públicas implantadas com o fito de fazer valer direitos fundamentais inerentes às suas minorias, quanto menos no âmbito da representatividade.
Por vezes, tal qual no caso concreto, o cenário político – que repercute nas ações do Estado – é reflexo de uma simbiose com preconceitos e travas sociais presentes na própria sociedade. Evidentemente que, por se tratar de um cenário de políticas públicas voltadas à maximização da participação feminina na política, há, de plano, um ambiente social no qual as mulheres (e diversas outras minorias) não ocupam espaços de poder como consequência de intolerâncias do próprio eleitorado.
Das lições de Maliska (2013, p. 9), extrai-se que a crise de legitimação pelo voto é demonstrada com os direitos das minorias, que necessitam ser resguardados. Trata-se de compreensão inserida em um contexto de discussão sobre a legitimidade democrática e a necessidade de incluir os direitos das minorias no sistema político.
A mudança da perspectiva da leitura das Constituições, tomando-as como aquelas que, além de regras, trazem em seu cerne um conjunto de princípios fundamentais, permite trazer para o debate a compreensão de que a Constituição é substancializada, incrementando o pluralismo e a democracia no plano axiológico e político, mas, por outro lado, deixam evidente a questão do que alguns chamam de fluidez ou ductibilidade da Constituição.
A ideia de constituições substancializadas refere-se àquelas que, além de regras, contêm um conjunto de princípios fundamentais, como a dignidade humana, a justiça social e os direitos fundamentais. Isso marca uma mudança significativa em relação ao positivismo jurídico, onde as normas eram aplicadas rigidamente. Nesse novo contexto, os princípios têm força normativa e podem ser usados pelos tribunais para guiar decisões com maior flexibilidade e adaptação à realidade social.
Disso, não decorre que a ductibilidade das constituições seja antagônica ao pluralismo, muito pelo contrário. É justamente essa abertura que permite, no Estado ou em face dele, buscar a efetivação de direitos de minorias não plenamente representadas.
De acordo com Zagrebelsky (1995, p. 13), nas sociedades pluralistas modernas, a Constituição não tem a tarefa de impor diretamente um modelo de vida comum, mas de garantir as condições necessárias para que esse modelo seja possível. Em vez de ser um documento rígido que dita como todos devem viver ou quais valores devem prevalecer, a constituição oferece um quadro flexível que permite que diferentes visões de mundo coexistam e se manifestem dentro dos limites democráticos.
Toda essa digressão faz levantar relevante dúvida acerca da contradição entre a ductibilidade e pluralidade de um modelo constitucional dirigente, quando, ainda assim, observa-se existir, no Congresso, aparente óbice intransponível às mudanças plurais, cronicamente barradas ou contidas em seu pleno efeito por leis ou emendas de ocasião.
O modo constitucionalmente salutar de combater práticas políticas que reprimem progressos de representatividade política é aquele que se ampara em uma visão pluralista. No caso em discussão, qual seja, a dificuldade em empregar efetividade às políticas públicas de promoção da participação e representatividade feminina na política, o desafio é ainda mais complexo.
Considerações finais
Há dados comprovando a deficiência do Brasil no que tange à representatividade feminina – e de outras minorias – na política. Há, ainda, a compreensão – publicada – por institutos de transparência e de proteção da democracia ao apontar que os resultados das medidas adotadas no Brasil estão na contramão de outros Estados que obtiveram uma melhora efetiva na representatividade feminina.
O contexto retratado no presente estudo evidencia um cenário antagônico em que, de um lado, há a positivação de leis que garantem condutas mínimas (normalmente atribuídas a partidos políticos) para a promoção da participação feminina na política, bem como a divulgação de políticas públicas e atuação repressiva por parte do Tribunal Superior; mas, de outro, a recorrente relativização destas garantias pelo próprio Estado, o que se dá pela publicação de leis federais e emendas constitucionais isentando as agremiações partidárias de sanções em face de eventuais (embora corriqueiras) inobservâncias.
O modelo brasileiro de promoção da participação política de minorias, em especial das mulheres, permanece envolto em desafios que vão além da simples adoção de medidas legislativas. Apesar da existência de um arcabouço normativo que busca fomentar a representatividade feminina e de grupos marginalizados, as constantes emendas de anistia revelam uma tendência do próprio Estado de se esquivar de suas responsabilidades, enfraquecendo a efetividade das políticas públicas.
Esse contexto revela não apenas a ineficiência do Estado em promover mudanças estruturais, mas também uma crise de representatividade que impacta diretamente o fortalecimento da democracia no Brasil.
A conclusão obtida a partir das reflexões trazidas é que, quando há, por parte do Estado, a elaboração de mecanismos legais com o fito único de enfraquecer a aplicabilidade prática de políticas públicas, em especial aquela voltada para a promoção de maior representatividade de grupos minoritários, estamos diante de uma mera simulação da identificação de uma democracia representativa com o seu sistema político.
Portanto, é imprescindível que o Brasil adote uma abordagem constitucional que não apenas respeite o texto normativo, mas que também promova uma cultura política mais plural e inclusiva. A efetividade das políticas públicas depende de um compromisso real por parte do Estado e dos partidos políticos, que devem ser responsabilizados por suas ações, garantindo que o sistema democrático seja verdadeiramente representativo e acessível a todas as parcelas da sociedade, especialmente às minorias historicamente excluídas.
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